ความหมายของระบบสภา
1. ประชาธิปไตยคือการปกครองโดยประชาชน
ระบอบประชาธิปไตยหมายถึงระบอบการปกครอง ซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ฉะนั้นการปกครองสังคมจึงต้องถือมติปวงชนเป็นใหญ่ หรือที่กล่าวว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนนั่นเอง และดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงย่อมเป็นการปกครองที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนทุกคนในปัจจุบัน
เหตุผลของคำอธิบายเช่นนี้เกิดขึ้นจากตรรกที่ว่า โดยที่ระบอบการปกครองทั้งหลายย่อมจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์และความสุขทั้งหลายของประชาชนผู้ถูกปกครอง ดังนั้นถ้าเมื่อประโยชน์ของประชาชนคือเป้าหมายของการปกครองเช่นนี้แล้ว ก็ย่อมไม่มีระบอบใดดียิ่งไปกว่าการให้ประชาชนทั้งหลายซึ่งจะได้ประโยชน์จากการปกครองนั้น เป็นผู้ใช้อำนาจจัดการปกครองโดยตนเองซึ่งก็หมายความถึงระบอบประชาธิปไตยอีกแล้ว
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบประธิปไตยว่า เป็นระบอบที่ประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองเช่นนี้ ในสมัยปัจจุบันได้ถูกผนวกเพิ่มเติมความหมายเข้าไปโดยผลิตผลของขบวนการความคิดเสรีนิยม ในเรื่องความเสมอภาคและเท่าเทียมกันในฐานะที่เกิดขึ้นเป็นมนุษย์ด้วยว่า ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจในการปกครองนั้น ทุกคนย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน กำเนิดหรือฐานันดรของบุคคลย่อมไม่ก่อให้เกิดเอกสิทธิแต่อย่างใด
แม้ว่ากรีกและโรมันจะได้ริเริ่มให้มีการประชุมของราษฎร เพื่อจะทำการปกครองนคร รัฐของตนเองมาตั้งแต่ 2,000 ปีก่อนแล้วก็ตาม แต่รูปแบบดังกล่าวก็หาอาจเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ เพราะเป็นเพียงการชุมนุมกันของชาวเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจเหนือกลุ่มของตน และมีอิทธิพลเหนือชีวิตของคนอื่น ๆ ในประชาคมเล็ก ๆ ที่ตนครอบงำอยู่เท่านั้น รูปแบบของประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เรียกกันว่าเป็น “ประชาธิปไตยโดยตรง” ซึ่งหมายความถึงการที่ประชาชนทั้งหลายที่มีฐานะเป็นพลเมืองอย่างสมบูรณ์ โดยประเพณีหรือกฎหมาย มีส่วนร่วมในกระบวนการประชุมสมัชชาประชาชนเพื่อกำหนดนโยบาย และควบคุมทางการเมืองนั้น เพิ่งจะเริ่มปรากฏขึ้นอย่างแท้จริงในคริสต์ศตวรรษที่ 13 ในภูมิภาคการปกครองที่เรียกว่า “Cantons” ต่าง ๆ ของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้น
รูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ไม่นานนัก และในที่สุด ความเติบโตของประชาคมและความสลับซับซ้อนของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้ความเป็นไปได้ที่ประชาชนทั้งหลายจะมาร่วมประชุมสมัชชาประชาชน ในการตัดสินใจทางการเมืองแต่ละครั้งมีน้อยลง และรูปแบบดังกล่าวก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไปเป็นการที่ผู้แทนของประชาชนมาใช้อำนาจในการดำเนินการปกครองแทนในเกือบทุกแห่งในโลก และเชื่อกันว่ารูปแบบการปกครองในอุดมคติดังที่กล่าวมาแล้วคือระบอบประชาธิปไตยโดยตรงนั้นน่าจะเป็นรูปแบบที่เป็นผลิตผลของ/หรือที่ควรศึกษาโดยวิธีการทางประวัติศาสตร์มากกว่าที่จะนำมาใช้ในฐานะที่เป็นวิธีการทางการปกครองที่มีประสิทธิภาพ
2. ระบบการปกครองแบบมีผู้แทน (Representative Government)
ระบบที่มีผู้แทนระบบการปกครองโดยตรงของประชาชนก็คือ ระบบการมีประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทน หรือประชาธิปไตยทางอ้อม ซึ่งก็คือระบบการปกครองที่ยอมให้เจตจำนงของประชาชนทั้งหลายเป็นสิ่งซึ่งทรงอำนาจสูงสุดอยู่เช่นเดิม แต่โดยที่ประชาคมได้เติบโตขึ้นกว่าเดิม การให้คนจำนวนมากมารวมกันเพื่อตัดสินใจร่วมกันในปัญหาทางการเมือง การปกครองที่สลับซับซ้อนเป็นที่ทำไม่ได้ ดังนั้นจึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องสถาปนาระบบการมีผู้แทนของประชาชนขึ้นเพื่อให้ผู้แทนรับเอาความคิดเห็นของประชาชนไปปฏิบัติโดยการออกเสียงแทนในเรื่องต่าง ๆ โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ซึ่งย่อมเป็นการแสดงออกซึ่งการทรงสถานะของผู้มีอำนาจสูงสุดของประชาชนทั้งหลายได้เช่นเดิม
ระบบประชาธิปไตยทางอ้อมโดยการจัดให้ประชาชนทั้งหลายมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองโดยเลือกตั้งผู้แทนของตนนั้น แม้จะยังคงมีปัญหาว่าระบบการมีผู้แทนนี้ จะสามารถสะท้อนความต้องการของประชาชน ซึ่งเคยเป็นผู้ดำเนินการปกครองด้วยตนเองดได้ถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์เพียงใด และมีผู้พยายามเสนอความคิดเห็นโดยแนวทฤษฎีต่าง ๆ มากมายถึงความชอบธรรมของระบบการมีผู้แทนก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วก็ย่อมมาถึงจุดแห่งความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลและการปกครองเกิดขึ้น เมื่ออยู่ในภาวะดังกล่าว ประชาธิปไตยก็วางเกณฑ์ความต้องการของตนลงไป ณ จุดที่ว่า จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองมากที่สุด และเมื่อระบบประชาธิปไตยโดยตรงไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประชาธิปไตยโดยผู้แทนหรือการปกครองโดยผู้แทนก็น่าจะใกล้ชิดและเหมาะสมที่สุดสำหรับความต้องการดังกล่าว
แน่นอน การให้ประชาชนทุกคนรับผิดชอบดำเนินการปกครองตนเองโดยตรงย่อมตรงต่อความหมายของระบบประชาธิปไตยที่สุด แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนพลเมือง, ดินแดนที่กว้างขวาง และความสนในที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ กันของประชาชนแล้ว ย่อมเป็นไปไม่ได้อยู่เองที่จะให้ประชาชนทุกคนมาให้ความสนใจและรับผิดชอบในการปกครองและฉะนั้นการเลือกผู้แทนที่มีความสนใจและเข้าใจในทางการเมืองจำนวนน้อยลงมาดำเนินการในทางปกครองแทนประชาชน ทั้งหมดย่อมสอดคล้องกับความหมายของระบบประชาธิปไตยได้มากที่สุด
ทุกประเทศในโลก ที่ยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและยอมให้ประชาชนได้แสดงออกซึ่งอำนาจดังกล่าวของตน โดยกระบวนการเลือกตั้งอย่างเสรีในปัจจุบันต่างก็จัดเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่ใช้ระบบการปกครองโดยมีผู้แทน (Representative Government) ทั้งสิ้น ไม่ว่าประเทศนั้นจะจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรอื่น ๆ ที่ทำหน้าที่ทางการเมืองการปกครอง อย่างใดก็ตามและกล่าวได้ว่าปัจจุบันระบบการปกครองโดยมีผู้แทนเป็นระบบการปกครองแบบเดียวที่มีอยู่ ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด คือมีลักษณะเป็นการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดและขณะเดียวกันก็ได้ให้ทั้งประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในการจัดการได้มากที่สุด
3. รูปแบบต่าง ๆ ของระบบการปกครองแบบมีผู้แทน
ในบรรดากลุ่มประเทศประชาธิปไตย ซึ่งมีส่วนใช้ระบบของการมีผู้แทนในปัจจุบัน อาจจำแนกออกได้เป็น 3 รูปแบบใหญ่ ๆ ด้วยกัน โดยพิจารณาจากการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติกับองค์กรบริหารของประเทศนั้น ๆ กล่าวคือ
รูปแบบที่ 1 คือรูปแบบการปกครองแบบสมัชชา หรือการปกครองโดยสภาอย่างสมบูรณ์ (Assembly Government) คือรูปแบบทางการปกครองที่สมัชชาของตัวแทนประชาชนซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะมีอำนาจเต็มเหนือองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด และจะรับผิดชอบต่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ฝ่ายเดียว โดยสมัชชานี้จะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งสถาปนาตลอดถึงการควบคุมฝ่ายเดียวต่อองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร และรับผิดชอบเฉพาะต่อประชาชนในการดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารต่าง ๆ ที่ตนจัดตั้งขึ้น และซึ่งรวมตลอดไปจนถึงการถอดถอนองค์กรบริหารออกจากตำแหน่งได้ โดยอาศัยอำนาจอธิปไตยที่ได้รับจากประชาชนโดยตรงและแต่ผู้เดียวนั้น
รูปแบบที่ 2 รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) คือรูปแบบของการปกครองซึ่งการยินยอมให้มีองค์กรที่เท่าเทียมกัน 2 ฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งล้วนแต่ทรงอำนาจอธิปไตยซึ่งได้รับมาจากประชาชน ซึ่งจะคอยถ่วงดุลอำนาจในกระบวนการปกครองระหว่างกันอยู่โดยตลอด โดยความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดและ
รูปแบบที่ 3 รูปแบบการปกครองแบบประธานาธิบดี (Presidential Government) คือระบบการปกครองที่แบ่งผู้ถืออำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และกำหนดความร่วมมือกันระหว่างผู้ถืออำนาจ โดยกำหนดให้เชื่อมโยงกันในเฉพาะจุดสัมผัสต่าง ๆ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวคือพยายามให้มีความสัมพันธ์กันน้อยที่สุด ในระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็ล้วนแต่ต่างได้อำนาจอธิปไตยจากกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงทั้งสิ้น
บทความนี้จะมุ่งพิเคราะห์ถึงระบบที่สองคือระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) เท่านั้นว่าระบบดังกล่าวในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของระบอบการปกครองโดยมีผู้แทนนั้นจะมีสารัตถะอย่างไร แต่โดยที่ปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาที่มีใช้อยู่ในหลายประเทศก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มากในรายละเอียด ดังนั้น จึงจะขอสรุปหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญของระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ อันถือได้ว่าเป็นต้นแบบของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาทั่วโลกเท่านั้น โดยที่มีคำกล่าวว่าระบบรัฐสภาอังกฤษนั้น ตั้งอยู่บนรากฐานของรัฐธรรมนูญนี้ไม่ตายตัวและไม่หยุดนิ่ง เพราะเหตุที่มิได้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการวางหลักเกณฑ์ที่แน่นอน หรือมีการประกาศในเอกสารใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการจะสกัดเอาแก่นของระบบรัฐสภาอังกฤษ จึงย่อมจะทำได้เฉพาะในสาระที่มีความสำคัญที่สุด และไม่เปลี่ยนแปลงเลยมาเป็นเวลานานพอสมควรเท่านั้น
4. สารัตถะของระบบรัฐสภาอันมีที่มาจากประเทศอังกฤษ
นักทฤษฎีทางกฎหมายรัฐธรรมนูญให้ความเห็นแตกต่างกันในสารัตถะที่แท้จริงของระบบการปกครองที่เรียกว่า ระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ เช่นมีผู้เห็นว่า ในบรรดาชนิดต่าง ๆ ของการปกครองที่จะเรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่แท้จริงจะต้องมีโครงสร้างหลักร่วมกันอยู่ 6 ประการ กล่าวคือ
1) สมาชิกรัฐบาลโดยทั่วไปเป็นสมาชิกของรัฐสภาในขณะเดียวกัน
2) รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกอบด้วยผู้นำของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง หรือจากสหพรรคที่กุมเสียงข้างมาก
3) โครงสร้างของรัฐบาลมีรูปแบบเป็นแบบปิระมิด โดยมีนายกรัฐมนตรีอยู่เบื้องบนโครงสร้างนั้น และเป็นหัวหน้ารัฐบาล
4) รัฐบาลจะดำรงอยู่ต่อไปตราบเท่าที่รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงสมาชิกข้างมากในรัฐสภาและความชอบธรรมที่รัฐบาลจะบริหารต่อไปจะหมดเมื่อรัฐบาลขาดเสียงสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา
5) รัฐบาลและรัฐสภามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหลักและมีหน้าที่ร่วมกันที่จะดำเนินนโยบายหลักที่ได้กำหนดไว้โดยการออกกฎหมาย
6) รัฐบาลและรัฐสภาต่างมีอำนาจและต่างมีโอกาสที่จะควบคุมซึ่งกันและกันโดยหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) หรือรับผิดชอบส่วนตัวในนโยบายการเมืองและโดยกระบวนการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กับอำนาจในการที่รัฐบาลจะยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งใหม่
และขณะเดียวกันก็มีนักทฤษฎีกฎหมายมหาชนอีกบางท่าน ให้คำอธิบายว่าระบบรัฐสภาจะต้องอยู่บนหลักการเพียงสามประการ ซึ่งย่อมปรับปรุงการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ
1) ความเสมอภาคระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
2) ความร่วมมือระหว่างอำนาจทั้งสองนี้
3) มีวิธีการที่อำนาจทั้งสองนี้ ต่างจะมีที่ใช้แก่กันหรือซึ่งกันและกันได้ (ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีอาจจะให้มีการยุบสภาก็ได้)
และก็มีผู้พยายามให้นิยามอันมีลักษณะทั่วไปของระบบรัฐสภาว่า เป็นรัฐบาลรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีระบอบการปกครองที่ราษฎรใช้อำนาจอธิปไตยโดยทางผู้แทนเป็นรากฐานและมีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบา ในการนี้ได้มีการร่วมมือประสานงานกันระหว่างผู้บริหารกับรัฐสภาและอำนาจทั้งสองนี้ ได้มีการติดต่อกันอยู่เป็นประจำ โดยองค์กรอันหนึ่งเป็นสื่อกลางคือคณะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่วมกับประมุขของรัฐ ในการอำนวยการปกครอง แต่ว่าการอำนวยการปกครองที่จะดำเนินไปได้ก็โดยได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภาโดยตลอดไป เพราะคณะรัฐมนตรีก็จะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อรัฐสภา
ยิ่งไปกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม กลับมีนักทฤษฎีบางท่านเห็นว่าหลักเกณฑ์อันเป็นลักษณะร่วมกันของระบบรัฐสภานั้น มิได้มีอยู่จริง และเห็นว่า ระบบการปกครองโดยรัฐสภาหรือระบบรัฐสภา (regime parlementaire) นั้น หามีอยู่ไม่ และอันที่จริงมีแต่ “รัฐบาลโดยสภาชนิดต่าง ๆ “ (Government parlementaires) เท่านั้น โดยหมายความว่ารูปของรัฐบาลแบบนี้มิได้เป็นไปตามหลัก หรือกฎเกณฑ์ใด ๆ ที่กำหนดไว้แน่นอน แต่เป็นไปตามพฤติการณ์ และยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น
1. ประชาธิปไตยคือการปกครองโดยประชาชน
ระบอบประชาธิปไตยหมายถึงระบอบการปกครอง ซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอำนาจอธิปไตย ฉะนั้นการปกครองสังคมจึงต้องถือมติปวงชนเป็นใหญ่ หรือที่กล่าวว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนนั่นเอง และดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงย่อมเป็นการปกครองที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนทุกคนในปัจจุบัน
เหตุผลของคำอธิบายเช่นนี้เกิดขึ้นจากตรรกที่ว่า โดยที่ระบอบการปกครองทั้งหลายย่อมจัดให้มีขึ้นเพื่อประโยชน์และความสุขทั้งหลายของประชาชนผู้ถูกปกครอง ดังนั้นถ้าเมื่อประโยชน์ของประชาชนคือเป้าหมายของการปกครองเช่นนี้แล้ว ก็ย่อมไม่มีระบอบใดดียิ่งไปกว่าการให้ประชาชนทั้งหลายซึ่งจะได้ประโยชน์จากการปกครองนั้น เป็นผู้ใช้อำนาจจัดการปกครองโดยตนเองซึ่งก็หมายความถึงระบอบประชาธิปไตยอีกแล้ว
ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบประธิปไตยว่า เป็นระบอบที่ประชาชนเป็นผู้ถืออำนาจสูงสุดในการปกครองตนเองเช่นนี้ ในสมัยปัจจุบันได้ถูกผนวกเพิ่มเติมความหมายเข้าไปโดยผลิตผลของขบวนการความคิดเสรีนิยม ในเรื่องความเสมอภาคและเท่าเทียมกันในฐานะที่เกิดขึ้นเป็นมนุษย์ด้วยว่า ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยซึ่งประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจในการปกครองนั้น ทุกคนย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน กำเนิดหรือฐานันดรของบุคคลย่อมไม่ก่อให้เกิดเอกสิทธิแต่อย่างใด
แม้ว่ากรีกและโรมันจะได้ริเริ่มให้มีการประชุมของราษฎร เพื่อจะทำการปกครองนคร รัฐของตนเองมาตั้งแต่ 2,000 ปีก่อนแล้วก็ตาม แต่รูปแบบดังกล่าวก็หาอาจเรียกได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ เพราะเป็นเพียงการชุมนุมกันของชาวเมืองกลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจเหนือกลุ่มของตน และมีอิทธิพลเหนือชีวิตของคนอื่น ๆ ในประชาคมเล็ก ๆ ที่ตนครอบงำอยู่เท่านั้น รูปแบบของประชาธิปไตยที่แท้จริงที่เรียกกันว่าเป็น “ประชาธิปไตยโดยตรง” ซึ่งหมายความถึงการที่ประชาชนทั้งหลายที่มีฐานะเป็นพลเมืองอย่างสมบูรณ์ โดยประเพณีหรือกฎหมาย มีส่วนร่วมในกระบวนการประชุมสมัชชาประชาชนเพื่อกำหนดนโยบาย และควบคุมทางการเมืองนั้น เพิ่งจะเริ่มปรากฏขึ้นอย่างแท้จริงในคริสต์ศตวรรษที่ 13 ในภูมิภาคการปกครองที่เรียกว่า “Cantons” ต่าง ๆ ของสวิสเซอร์แลนด์เท่านั้น
รูปแบบของการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยตรงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ไม่นานนัก และในที่สุด ความเติบโตของประชาคมและความสลับซับซ้อนของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้ความเป็นไปได้ที่ประชาชนทั้งหลายจะมาร่วมประชุมสมัชชาประชาชน ในการตัดสินใจทางการเมืองแต่ละครั้งมีน้อยลง และรูปแบบดังกล่าวก็ค่อย ๆ เปลี่ยนไปเป็นการที่ผู้แทนของประชาชนมาใช้อำนาจในการดำเนินการปกครองแทนในเกือบทุกแห่งในโลก และเชื่อกันว่ารูปแบบการปกครองในอุดมคติดังที่กล่าวมาแล้วคือระบอบประชาธิปไตยโดยตรงนั้นน่าจะเป็นรูปแบบที่เป็นผลิตผลของ/หรือที่ควรศึกษาโดยวิธีการทางประวัติศาสตร์มากกว่าที่จะนำมาใช้ในฐานะที่เป็นวิธีการทางการปกครองที่มีประสิทธิภาพ
2. ระบบการปกครองแบบมีผู้แทน (Representative Government)
ระบบที่มีผู้แทนระบบการปกครองโดยตรงของประชาชนก็คือ ระบบการมีประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทน หรือประชาธิปไตยทางอ้อม ซึ่งก็คือระบบการปกครองที่ยอมให้เจตจำนงของประชาชนทั้งหลายเป็นสิ่งซึ่งทรงอำนาจสูงสุดอยู่เช่นเดิม แต่โดยที่ประชาคมได้เติบโตขึ้นกว่าเดิม การให้คนจำนวนมากมารวมกันเพื่อตัดสินใจร่วมกันในปัญหาทางการเมือง การปกครองที่สลับซับซ้อนเป็นที่ทำไม่ได้ ดังนั้นจึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องสถาปนาระบบการมีผู้แทนของประชาชนขึ้นเพื่อให้ผู้แทนรับเอาความคิดเห็นของประชาชนไปปฏิบัติโดยการออกเสียงแทนในเรื่องต่าง ๆ โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ซึ่งย่อมเป็นการแสดงออกซึ่งการทรงสถานะของผู้มีอำนาจสูงสุดของประชาชนทั้งหลายได้เช่นเดิม
ระบบประชาธิปไตยทางอ้อมโดยการจัดให้ประชาชนทั้งหลายมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองโดยเลือกตั้งผู้แทนของตนนั้น แม้จะยังคงมีปัญหาว่าระบบการมีผู้แทนนี้ จะสามารถสะท้อนความต้องการของประชาชน ซึ่งเคยเป็นผู้ดำเนินการปกครองด้วยตนเองดได้ถูกต้องตรงตามเจตนารมณ์เพียงใด และมีผู้พยายามเสนอความคิดเห็นโดยแนวทฤษฎีต่าง ๆ มากมายถึงความชอบธรรมของระบบการมีผู้แทนก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วก็ย่อมมาถึงจุดแห่งความจำเป็นที่จะต้องมีรัฐบาลและการปกครองเกิดขึ้น เมื่ออยู่ในภาวะดังกล่าว ประชาธิปไตยก็วางเกณฑ์ความต้องการของตนลงไป ณ จุดที่ว่า จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองมากที่สุด และเมื่อระบบประชาธิปไตยโดยตรงไม่สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประชาธิปไตยโดยผู้แทนหรือการปกครองโดยผู้แทนก็น่าจะใกล้ชิดและเหมาะสมที่สุดสำหรับความต้องการดังกล่าว
แน่นอน การให้ประชาชนทุกคนรับผิดชอบดำเนินการปกครองตนเองโดยตรงย่อมตรงต่อความหมายของระบบประชาธิปไตยที่สุด แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนพลเมือง, ดินแดนที่กว้างขวาง และความสนในที่หลากหลายในด้านต่าง ๆ กันของประชาชนแล้ว ย่อมเป็นไปไม่ได้อยู่เองที่จะให้ประชาชนทุกคนมาให้ความสนใจและรับผิดชอบในการปกครองและฉะนั้นการเลือกผู้แทนที่มีความสนใจและเข้าใจในทางการเมืองจำนวนน้อยลงมาดำเนินการในทางปกครองแทนประชาชน ทั้งหมดย่อมสอดคล้องกับความหมายของระบบประชาธิปไตยได้มากที่สุด
ทุกประเทศในโลก ที่ยอมรับว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนและยอมให้ประชาชนได้แสดงออกซึ่งอำนาจดังกล่าวของตน โดยกระบวนการเลือกตั้งอย่างเสรีในปัจจุบันต่างก็จัดเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่ใช้ระบบการปกครองโดยมีผู้แทน (Representative Government) ทั้งสิ้น ไม่ว่าประเทศนั้นจะจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติหรือองค์กรอื่น ๆ ที่ทำหน้าที่ทางการเมืองการปกครอง อย่างใดก็ตามและกล่าวได้ว่าปัจจุบันระบบการปกครองโดยมีผู้แทนเป็นระบบการปกครองแบบเดียวที่มีอยู่ ที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด คือมีลักษณะเป็นการปกครองโดยประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดและขณะเดียวกันก็ได้ให้ทั้งประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในการจัดการได้มากที่สุด
3. รูปแบบต่าง ๆ ของระบบการปกครองแบบมีผู้แทน
ในบรรดากลุ่มประเทศประชาธิปไตย ซึ่งมีส่วนใช้ระบบของการมีผู้แทนในปัจจุบัน อาจจำแนกออกได้เป็น 3 รูปแบบใหญ่ ๆ ด้วยกัน โดยพิจารณาจากการจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติกับองค์กรบริหารของประเทศนั้น ๆ กล่าวคือ
รูปแบบที่ 1 คือรูปแบบการปกครองแบบสมัชชา หรือการปกครองโดยสภาอย่างสมบูรณ์ (Assembly Government) คือรูปแบบทางการปกครองที่สมัชชาของตัวแทนประชาชนซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะมีอำนาจเต็มเหนือองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด และจะรับผิดชอบต่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งแต่ฝ่ายเดียว โดยสมัชชานี้จะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งสถาปนาตลอดถึงการควบคุมฝ่ายเดียวต่อองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร และรับผิดชอบเฉพาะต่อประชาชนในการดำเนินการตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารต่าง ๆ ที่ตนจัดตั้งขึ้น และซึ่งรวมตลอดไปจนถึงการถอดถอนองค์กรบริหารออกจากตำแหน่งได้ โดยอาศัยอำนาจอธิปไตยที่ได้รับจากประชาชนโดยตรงและแต่ผู้เดียวนั้น
รูปแบบที่ 2 รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) คือรูปแบบของการปกครองซึ่งการยินยอมให้มีองค์กรที่เท่าเทียมกัน 2 ฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายที่ทำหน้าที่บริหาร ซึ่งล้วนแต่ทรงอำนาจอธิปไตยซึ่งได้รับมาจากประชาชน ซึ่งจะคอยถ่วงดุลอำนาจในกระบวนการปกครองระหว่างกันอยู่โดยตลอด โดยความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดและ
รูปแบบที่ 3 รูปแบบการปกครองแบบประธานาธิบดี (Presidential Government) คือระบบการปกครองที่แบ่งผู้ถืออำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด และกำหนดความร่วมมือกันระหว่างผู้ถืออำนาจ โดยกำหนดให้เชื่อมโยงกันในเฉพาะจุดสัมผัสต่าง ๆ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้น กล่าวคือพยายามให้มีความสัมพันธ์กันน้อยที่สุด ในระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็ล้วนแต่ต่างได้อำนาจอธิปไตยจากกระบวนการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงทั้งสิ้น
บทความนี้จะมุ่งพิเคราะห์ถึงระบบที่สองคือระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) เท่านั้นว่าระบบดังกล่าวในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของระบอบการปกครองโดยมีผู้แทนนั้นจะมีสารัตถะอย่างไร แต่โดยที่ปรากฏการณ์ของระบบรัฐสภาที่มีใช้อยู่ในหลายประเทศก็ยังคงมีความแตกต่างกันอยู่มากในรายละเอียด ดังนั้น จึงจะขอสรุปหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญของระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ อันถือได้ว่าเป็นต้นแบบของประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาทั่วโลกเท่านั้น โดยที่มีคำกล่าวว่าระบบรัฐสภาอังกฤษนั้น ตั้งอยู่บนรากฐานของรัฐธรรมนูญนี้ไม่ตายตัวและไม่หยุดนิ่ง เพราะเหตุที่มิได้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการวางหลักเกณฑ์ที่แน่นอน หรือมีการประกาศในเอกสารใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการจะสกัดเอาแก่นของระบบรัฐสภาอังกฤษ จึงย่อมจะทำได้เฉพาะในสาระที่มีความสำคัญที่สุด และไม่เปลี่ยนแปลงเลยมาเป็นเวลานานพอสมควรเท่านั้น
4. สารัตถะของระบบรัฐสภาอันมีที่มาจากประเทศอังกฤษ
นักทฤษฎีทางกฎหมายรัฐธรรมนูญให้ความเห็นแตกต่างกันในสารัตถะที่แท้จริงของระบบการปกครองที่เรียกว่า ระบบรัฐสภา (Parliamentary Government) อันวิวัฒน์มาจากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ เช่นมีผู้เห็นว่า ในบรรดาชนิดต่าง ๆ ของการปกครองที่จะเรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบรัฐสภาที่แท้จริงจะต้องมีโครงสร้างหลักร่วมกันอยู่ 6 ประการ กล่าวคือ
1) สมาชิกรัฐบาลโดยทั่วไปเป็นสมาชิกของรัฐสภาในขณะเดียวกัน
2) รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีต้องประกอบด้วยผู้นำของพรรคที่ได้รับเสียงข้างมากจากการเลือกตั้ง หรือจากสหพรรคที่กุมเสียงข้างมาก
3) โครงสร้างของรัฐบาลมีรูปแบบเป็นแบบปิระมิด โดยมีนายกรัฐมนตรีอยู่เบื้องบนโครงสร้างนั้น และเป็นหัวหน้ารัฐบาล
4) รัฐบาลจะดำรงอยู่ต่อไปตราบเท่าที่รัฐบาลได้รับการสนับสนุนจากเสียงสมาชิกข้างมากในรัฐสภาและความชอบธรรมที่รัฐบาลจะบริหารต่อไปจะหมดเมื่อรัฐบาลขาดเสียงสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา
5) รัฐบาลและรัฐสภามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายหลักและมีหน้าที่ร่วมกันที่จะดำเนินนโยบายหลักที่ได้กำหนดไว้โดยการออกกฎหมาย
6) รัฐบาลและรัฐสภาต่างมีอำนาจและต่างมีโอกาสที่จะควบคุมซึ่งกันและกันโดยหลักความรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) หรือรับผิดชอบส่วนตัวในนโยบายการเมืองและโดยกระบวนการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล กับอำนาจในการที่รัฐบาลจะยุบสภาและให้มีการเลือกตั้งใหม่
และขณะเดียวกันก็มีนักทฤษฎีกฎหมายมหาชนอีกบางท่าน ให้คำอธิบายว่าระบบรัฐสภาจะต้องอยู่บนหลักการเพียงสามประการ ซึ่งย่อมปรับปรุงการนำหลักการดังกล่าวไปใช้ตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ
1) ความเสมอภาคระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ
2) ความร่วมมือระหว่างอำนาจทั้งสองนี้
3) มีวิธีการที่อำนาจทั้งสองนี้ ต่างจะมีที่ใช้แก่กันหรือซึ่งกันและกันได้ (ความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีอาจจะให้มีการยุบสภาก็ได้)
และก็มีผู้พยายามให้นิยามอันมีลักษณะทั่วไปของระบบรัฐสภาว่า เป็นรัฐบาลรูปแบบหนึ่ง ซึ่งมีระบอบการปกครองที่ราษฎรใช้อำนาจอธิปไตยโดยทางผู้แทนเป็นรากฐานและมีการแบ่งแยกอำนาจอย่างเบา ในการนี้ได้มีการร่วมมือประสานงานกันระหว่างผู้บริหารกับรัฐสภาและอำนาจทั้งสองนี้ ได้มีการติดต่อกันอยู่เป็นประจำ โดยองค์กรอันหนึ่งเป็นสื่อกลางคือคณะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่วมกับประมุขของรัฐ ในการอำนวยการปกครอง แต่ว่าการอำนวยการปกครองที่จะดำเนินไปได้ก็โดยได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภาโดยตลอดไป เพราะคณะรัฐมนตรีก็จะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อรัฐสภา
ยิ่งไปกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม กลับมีนักทฤษฎีบางท่านเห็นว่าหลักเกณฑ์อันเป็นลักษณะร่วมกันของระบบรัฐสภานั้น มิได้มีอยู่จริง และเห็นว่า ระบบการปกครองโดยรัฐสภาหรือระบบรัฐสภา (regime parlementaire) นั้น หามีอยู่ไม่ และอันที่จริงมีแต่ “รัฐบาลโดยสภาชนิดต่าง ๆ “ (Government parlementaires) เท่านั้น โดยหมายความว่ารูปของรัฐบาลแบบนี้มิได้เป็นไปตามหลัก หรือกฎเกณฑ์ใด ๆ ที่กำหนดไว้แน่นอน แต่เป็นไปตามพฤติการณ์ และยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงไปเท่านั้น
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น